杜辉、吕伟：生物多样性保护中模糊治理的解释与展开

在生态文明法治演化进程中，“生态系统”往往与“环境资源”相提并论，但理论界过往的研究重心大多聚焦于环境污染防治与自然资源开发利用，而很少专门系统地讨论“生物安全”“自然保育”“物种保护”等这类更具整体性的议题。近年来，理论界和决策者对空间治理、自然保护地、生物多样性、整体系统观、生物安全法等问题的理论跟进和制度推进，在一定程度上补全了生态文明法治体系的基本内容。尤其是《生物安全法》的出台将生态系统的整体性建设和全方位维护从相对休眠的状态激活，并将其置于国家总体安全观之中，发挥联结资源安全、社会安全的节点功能，提示我们必须将生态环境置于更加广阔的维度上予以考量，也即是不仅考虑自然环境作为要素和环境的重要价值，更要关注生态系统的独立性、完整性价值。这部分法律从重大传染病疫情防控、生物技术开发应用、生物遗传资源保护、病原微生物实验室管理、外来物种侵入防范及生物多样性保护等多个方面，围绕遗传多样性保护与物种多样性保护，以风险预防原则为准则突出强调了“安全保障”之于生态系统保护的基础性价值。基于此种安全观的塑造以及法规范体系的设计，生态系统的规范保护力度大大加强，我国生态法治也得此迈向了以整体性、安全性和空间性为特征的新阶段。

事实证明，紧急公共卫生事件能够在短时间内加速立法进程，催生无差别的法律秩序，对科技安全和生物安全领域的可能风险进行快速规制。然而，需要注意的是，试图将生态环境风险全部以制度化、法律化的标准进行统一处理的方式也会伴生高昂的转型成本，对我国这种超大规模国家的环境治理可能产生抑制效果。另外，由于生物安全事件的突发性、生物关系的复杂性、法律规范的滞后性等因素都可能延长有效治理的时效。这意味着通过法律塑造清晰治理只能是一个理想化的渐进过程。这就要求我们不得不面对模糊议题治理的难题，寻求一种灵活性的治理方案。本文试图以“模糊治理”的理念来回应生物多样性保护这一具有高度不确定性的治理难题，尝试从模糊科层关系、模糊地域关系的角度来规避通过理想化规范来机械应对生物多样性保护的线性思维，以模糊与清晰的复合视域来解释生物多样性保护中的高度复杂性和不确定性，建构分析实现该领域有效治理的学理基点。

作为世界上生物多样性最丰富的国家之一，由于经济社会现代化进程的加快、资源的不合理利用、生态系统破坏、外来物种入侵、野生生物生境退化、气候变化等原因，我国的生物多样性面临着严峻的威胁。为有效治理这些问题，我们通过完善法律法规、强化就地和迁地保护、加强保护能力建设、提升公众参与程度和成效等方式，在生物多样性保护、可持续利用和惠益分享等方面成效显著，形成了以整体性、协同性和适应性为原则的“大保护、大治理”格局。

一方面是从国家战略实施需求层面加速生物多样性保护的主流化进程。从生态文明的角度确立了生物多样性保护的战略目标和行动计划，明确了以“保护优先、持续利用、公众参与、惠益共享”为基本原则。以问题为导向，将生物多样性保护与自然保护地体系建设、贫困治理、乡村振兴、生态补偿、生态修复和重建、功能区规划、生态脆弱区保护等关键问题相勾连，大大提升了生物多样性保护作为区域发展和生态文明建设重要决策基准的地位。比如，通过建立以国家公园为主体的自然保护地体系，进一步增强生态空间保护力度，扩容生态系统类型，提升生物多样性保护的有效度；实施山水林田湖草生态保护修复、退耕还林还草还湿等重大生态修复工程，降低生态系统的碎片化程度；建立健全生物多样性监测和预警制度，强化生物多样性保护的感知能力；将生态振兴、脱贫攻坚和乡村振兴战略统筹协调，推进贫困地区生态环境系统治理和修复，扩大生物多样性保护与减贫试点。

另一方面是从制度层面持续推进生物多样性保护规范体系化。以《生物安全法》《野生动物保护法》《草原法》《森林法》《渔业法》《农业法》《动物防疫法》《畜牧法》《种子法》《进出境动植物检疫法》《自然保护区条例》为主体的生物多样性保护法规范体系逐渐完备，加上相关国家、行业和地方标准以及实体规范、程序规范、技术规范、伦理准则，基本上形成了覆盖风险预防、过程管控、损害赔偿、责任追究等环节的全过程保护体系。尤其是，关于生态保护红线、陆海统筹等底线制度或新的空间治理观念的实施，进一步扩展了生物多样性系统治理的内涵和方式；探索建立生物资源高效利用制度，充分体现了生物资源的价值类型和实现机制；逐渐完善生物多样性统一调查、评价、监测制度，为监管体制的更新提供了坚实基础；更加强化生物多样性保护的法律责任制度，并在执法司法制度方面进行了卓有成效的探索，特别是在生物多样性公益诉讼机制建设方面实现重大突破；将生物多样性保护纳入生态文明建设的目标评价体系和领导干部自然资源资产离任审计制度，落实了“党政同责，一岗双责”的主体责任；积累了生物多样性补偿和损害赔偿的初步经验。

生物多样性保护是涵盖遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性和生物安全、遗传资源、生物入侵、物种保护、生态该系统与就地保护的多层多域体系，其复杂性特征不言自明。这种复杂性容易诱发法律漏洞、政策偏差、简化思维和脆弱性风险。要实现生物多样性的精细化治理必须更加强调保护秩序、突出政策情景和保护策略的确定性、强化工具理性的重要性，但这难免会赋予生物多样性立法以线性逻辑，也就是默认保护行为和结果之间存在固定的逻辑顺序，从而遮蔽生物多样性保护的条件、结果、背景各个维度的复杂性。这种将复杂问题简化处理的简约主义治理策略一旦被法律固定下来，就可能背反精细化治理的初衷，生成线性治理的危机。我们可以称其为复杂性治理的陷阱。

具体来看，这一陷阱在生物多样性治理中大体表现为以下几个方面：

第一，缺乏灵活的治理方案来回应生物多样性破坏引发的风险。生物多样性损害的发生往往具有突发性、复杂性、扩散性等特征，这意味着对该类事件的处理会涉及到不同层级的行政组织，需要行政组织纵向的权责分配和横向的沟通协作。纵向的权责分配可以通过法律规则予以明确，而横向的沟通协作往往具有偶发性、暂时性与不稳定性。比如，在应对突发生物多样性损害风险时，能够依靠纵向传递的组织规则和事权方案轻松地寻找到治理（责任）主体，但很难要求不同地域、不同部门之间立刻达成协作关系，因为协作需要顺畅的沟通渠道以及明确的责任主体、义务内容等作为基础。但实践中，生物多样性保护这种跨区域、跨组织的治理事项又必须要求不同层级、不同地域的行政组织能够充分合力，将治理的“个体责任”转变成为“整体责任”。要应对这种治理难题，必须寻求一种弹性包容的治理方式。

第二，生物多样性保护法规范的体系化程度低限制了清晰治理目标之达成。生物多样性保护的法规范体系是生物多样性治理体系和治理能力的基础，尽管我们的生物多样性法律体系日趋完善，但仍存在诸多缺陷。比如，缺少一部总领生物多样性保护和治理的基本法，现行的问题导向式立法模式导致在遗传资源获取与惠益共享、防止外来物种入侵等领域的立法亦尚付阙如，立法空白与立法技术不成熟并存。此外，在现有法规范体系中，还可以看到公众参与的机制仍停留在原则性层面，公众对生物多样性保护的重要性认识还不够充分；保护机制过于分散而未能形成制度合力，管理部门之间条块分割造成治理成本过高昂；以及治理体系内部的制度关系也还没有完全澄清。这些都表明，无论是在法律体系的完整性上还是在保护工具的有效性、协调性方面，与整体系统观下生物多样性的依法治理和有效治理要求仍有一定差距。同时，地方性立法权在生物多样性保护法规范体系建设中的功能尚未充分发挥，以《云南省生物多样性保护条例》为代表的少数地方性立法探索缺乏上位法的明确指导。在中央统一性立法缺失和地方性立法尚未形成系统成熟的先行经验的背景下，生物多样性保护的诸多领域都面临无法可依或者规范不清晰的规范难题，一旦发生超出现行法规范体系范畴的行为或事件时，将会滑入无人治理、无法治理或者前后不一的陷阱，由此需要灵活性较强的公共决策予以填补。这就形成了规则的精准性与灵活性之间的张力难题，扩大了生物多样性治理的模糊性。

第三，条块分割体制的包容性不足。虽然经过新一轮机构改革，生物多样性保护的职能配置逐渐集中清晰，但仍然需要围绕央地关系以及生态环境、自然资源、科学技术、农业农村、卫生健康、市场监管、海关等职能部门的监管，建立协调合作机制。以迁地保护为例，这一治理策略具有很强的政策性，在主管部门、责任主体都不明确的情形下只能依靠上级部门协调。这种政策型合作路径受到诸多不稳定因素影响：当外部强制或激励因素丧失，合作协调就可能无法持续。简言之，生物多样性治理中央地关系不清晰、部门合作机制不成熟将会大大降低横向与纵向两个维度的合作治理意愿，尤其是面对不确定议题时会陷入治理僵化的困境。这需要疏通、改造央地和部门之间这两个维度的科层体系，打破科层制上下边界、区域边界，在共同的生物多样性治理目标导引下提升灵活性和包容度。

模糊治理作为填补精细化治理的一种补强式策略，是指当面对复杂性治理难题时，在法律边界范围内以模糊规则、灵活解释、多元策略叠加、宽泛授权、包容性吸纳或者利益权衡为手段，来将法律未能清晰设定的目标转化为行动和效能的治理模式。在面对不确定性高、复杂性突出和风险程度大的治理议题时，模糊治理的所具有的“诠释灵活性、价值冲突性、目标多重性、制度规范与政策文本多义性等特征”常常能发挥抽象法律规范无法完成的制度效果。

在中国语境下，央地关系下的纵向传导和横向治理竞争、合作为生物多样性治理提供了常规的组织机制：纵向维度上生物多样性法规范体系的强制性要求以及生物多样性保护的国家战略的指导性要求向下传递，对地方的治理决策和过程形成制度性约束；在横向维度上则推动各级政府形成“组织内部不同部门专职化治理”的伙伴关系，将决策能力转化为执行能力。前者通常负责设定激励机制和压力机制，而后者则负责在事权分工、职能分离基础上推进技术化治理。但应当注意到，这种组织机制过于理想化以至于它很难给复杂的生物多样性治理供给全面的解释方案，其缺陷也非常明显：一是相关的职能部门缺少对任务整体的把握，风险规避意识过于浓厚、规则执行略显僵化；二是当负责具体执法工作和公共决策执行工作的条条关系嵌入到条块机制时，条块分割体制往往会对前者的执行能力和执法资源构成限制，以至于前者不得不做出变通执行的权宜决定。而模糊治理本质是一种允许试错或者容错的“沟通-协力”过程，它必须借助于一定的组织机制作为其制度基础才能明确权利主体、责任主体以及形成行动共同体的激励机制。在诸多复杂性治理领域，有意或者无意的模糊化可以适度缓解决策合理性与执行操作性之间的张力，根据具体情势发展出灵活的权力配置方案。尤其是在基层参与不足的情况下，自上而下的法律执行模式往往无法充分转化为治理效能，这为基层有序变通执行预留了弹性空间，输入了合法性。这也表明，模糊治理内在具体有分权治理的要义，使治理政策的执行者获得了一定的政策决定权，掌控了治理政策执行的节奏和力度。如此一来，模糊治理既能回应生物多样性保护的政治决断，也能够在法治要求和行政要求的综合作用下达到一定程度的平衡。

与精细化治理相比，模糊治理并非回归到粗放治理的传统道路之上，而是要在充分理解治理的法律体系化程度不完备、治理主体逐渐多元互动的基础上，做出的一种开放性的尝试。它既暗示国家过于具体的治理领域存在顶层制度设计不足的现实，也表明具体治理情景的复杂性和多样性。模糊是科层组织系统应对风险的重要变化，突出表现为弹性、开放、容错，能够保证治理主体在高度不确定的议题下仍然能够发挥治理能力。换言之，模糊治理并不意味着要推翻科层组织系统，而是对该体制的补充与更新。虽然，对模糊治理的理念和结构仍然尚未达成共识，但不确定议题中要求建立多主体、宽领域、多层次的治理体系的认识却是共通的，而这背后的价值面向就是保持科层体制应对风险时的弹性包容。这一点决定了模糊治理能够成为应对复杂性治理事项时的补充选项。

当然，模糊治理也并非我们常常反思的运动式治理的变体。运动式治理作为我国环境治理的典型机制，强调通过政治动员或者运动式执法来集中整治生态环境违法行为，动员痕迹明显，倾向于多部门联合行动，追求政治威慑或法律高压及其应急治理的效果。在这个过程中，各种理性化的法律规范与治理程序有被刻意淡化、工具化的风险，临时性的决断压倒常规性、程序性的机制，对法律规则和稳定治理的冲击较大。相反，模糊治理则大为不同，其主要的侧重点在于实现组织常态化运行下的危机治理，即在保证决策能够统一执行的前提下，从科层关系模糊、行政区域模糊、责任共享、决策伙伴关系来实现治理合力，最大限度提升信息流动效率与组织协同，以期达到常态化运行下的危机治理。可以说，模糊治理的核心要义是在维护科层组织的常规逻辑及管理制度的情形下提升对复杂性议题的治理能力。

基于这一判断以及生物多样性保护的复杂性治理陷阱，可以发现，法规范的体系化程度不足、治理方案的灵活性不高以及条块分割体制的包容度不够，为在生物多样性保护领域嵌入模糊治理机制，补强精细化治理的功能空窗提供了现实可能性。一方面，生物多样性保护的条块分割体制的确在一定程度上增加了治理成本，但与此同时也可以发挥各个部门的专业优势、形成不同信息共享下的部门行动协调，规避单一机构可能产生的决策专断等。特别是在社会力量参与不足，社会协同能力不强的现实下，实现生物多样性保护监管机构的单一化并非是最优解。更为稳健的思路是，在充分认识到生物多样性问题的复杂性及突发性的基础上，承认“目标模糊、角色模糊、职责模糊、规则模糊”构成的模糊治理机制的积极价值，将模糊性注入生物多样性治理体系，把它视为“一种潜在的逆向变迁和必要的补充”。

另一方面，生物安全协调机制的建立也为模糊治理提供了协调手段。诚如前述，模糊治理的关键在于横向组织的沟通协调，而目前我国生物多样性保护的职责被广泛赋予不同部门，除了生态环境部门之外，其他部门往往还具有促进经济社会发展的职能，不同性质职能之间的相互博弈导致行政组织的“角色冲突”成为常态，使其难以有效履行生物多样性保护的职责。此外，生态环境部门有时也因为统领权限不足或者影响力不够而自我设限，难以形成高效的跨部门协同机制，这些都使建立横向组织沟通机制变得更加困难。但《生物安全法》关于中央和省一级建立生物安全协调机制的创新，在一定程度上破除了这一难题，也即是通过在生物安全治理的纵横关系层面塑造一个权威的协调机构，将会降低不同治理主体、治理区域的沟通成本，加速信息的共享。可以预料，这一协调机制的建立健全必然会辐射至整个生物多样性保护领域。

模糊治理的嵌入可以在一定程度上弥补生物多样性保护中灵活性不足、条块机制阻隔和规范体系不完备所造成的功能真空，以弹性的治理方案、泛化的治理责任拓展生物多样性保护的边界，提升科层关系的联动性。而要实现这一目标，仍需要着力于以下几个方面的工作：

模糊治理并不是指在没有法规范指引下的盲目实践。相反，它是在法规范不完备的前提下提供的一种补强机制，它仍然以法规范导引下的清晰治理、精细治理为基础。只有保证治理政策、治理工具和治理规则的正式化才能实现生物多样性保护内在运作的包容化与弹性化。这一框架需要围绕央地关系、机构设置、事权配置、职责边界等制度做全面系统的设定。为达成这一目标，首先，应当推动生物多样性保护的基本思路从抢救性保护、事后保护向系统性保护、预防保护转变，通过生物多样性保护的基本法确立生物多样性保护协调机制。生物多样性保护所涉及的领域广泛、层次多元复杂，不可能也不应“一事一法”，此时以规范化、制度化的组织机制推进模糊治理既可以避免叠床架屋式的制度设计误区，也可以机动扩容生物多样性治理的框架和内容。其次，填补生物多样性保护子领域的规则空白，尤其是要明确生物多样性保护各类事项的事权配置和职权范围。模糊治理并不意味着多元主体的职能交叉或混乱，相反，职责明确的治理架构会减少组织的沟通成本，有助于形成一个纵横结构相互嵌套的整体治理架构，最大限度地提升生物多样性的有效治理。总之，生物多样性模糊治理的要点之一就是建立体系化的生物多样性保护框架，推进生物多样性保护协调机制，确定子领域的治理主体及责任义务，在保证治理框架相对清晰的前提下，达到模糊治理与精细化治理的融合互动互塑。

在整体系统观和多元共治格局之下，政府仍然对生物多样性保护和风险治理承担统一规划、协调的主体责任。但组织失效或者效能低下的情形常常发生，惯常化的组织运作流程阻碍了对生物多样性风险及时有效的防控。究其根本，乃是信息交换和流通机制阻碍了保护共识、策略的达成。加之，生物多样性风险不同于其他风险，具有更强的时效属性。以病原微生物防范与动植物疫情为例，其突发性及不确定性都决定了各级政府必须快速作出回应，合作应对跨界治理问题，但合作天然的会因为成本和收益的分配问题，惩戒和奖励的执行问题产生内在的矛盾，如何处理协调过程中的问题，压制合作方的避责动机便成为模糊议题治理成功与否的关键。

要解决这个问题，必须保证多方围绕生物多样性保护形成共同的价值目标，获得对等的信息，建立稳定的信任机制。这就要求治理主体必须进行信息的共享，尽可能减少治理链条的信息反馈时间，通过信息在横纵组织间的有效交换提高不同主体对于生物多样性风险的感知程度，达成风险认知同步化。简言之，生物多样性的风险治理既有赖于制度体系的完善，也有赖于治理主体包容、有效的沟通。而有效的沟通不能局限于简单意义上的上令下达，而在于信息共享过程中的行动协调以及对规则的有效履行。由此，模糊治理嵌入生物多样性保护的另一个核心要义就是适度打破传统科层化的组织关系，在保证命令得以完整执行的前提下，模糊组织之间的纵横关系，减少沟通成本，实现信息的高效流动与管理水平的最大化。

在生物多样性风险议题处理中，科层组织内部的上令下行的控制过程与治理主体的关系模糊并不矛盾：前者旨在保证不同层级和类型的主体都能严格履行生物多样性保护的任务，防止地方利益、部门利益对生物多样性保护目标的破坏；而关系模糊的核心要义在于弱化不同治理组织之间的横纵关系，形成一个组织关系模糊而信息交换充分、边界相对广阔的行动联合体。在这个联合体中，具体的治理风险被有意的弱化，治理主体受到政治考核的否定性评价和正式制度惩罚的危险被降低，一系列的试错行为和创新尝试能够得到默示。这对于生物多样性保护这一复杂领域的风险规制格外重要，关系模糊会打破央地层级和职能部门之间的僵化界限，赋予行动联合体在特定情境下的独立判断能力。相反，如果一味寻求清晰性治理的手段，严格遵从科层制上命下达、令行禁止的规定，会延长有效治理的时限，造成决策效率的降低。原本可以通过默示妥协而实现的治理活动反而在明确的科层规则面前大打折扣。《生物安全法》在某种意义上暗含了这种规则模糊、主体模糊的立法理念。例如，为风险防控建立的监测预警、调查评估、信息共享、名录清单、安全标准、安全审查及应急管理等制度，立法者都通过相对抽象的语言预留了制度空间，将不同主体间的利益分配格局模糊化，为规制过程中再协商和再协调提供可能。

生物多样性保护表面上是对物种、遗传资源和生态系统的保护，而实际上是对不同的物种之间相互联系和相互作用机制的保护。基于三类保护事项跨地域的空间属性，加上传统的条块关系形成的阻隔效应，要求以模糊治理的空间观来推动跨区域保护的协调联动。一是要以“大保护、大治理”格局为统领形成多层多级多类型的治理网络，将生物多样性保护与区域一体化、绿色发展、生态治理等要素深度融合，借助于综合治理、专项行动、联动治理等方式，推进模糊治理策略。二是要形成刚性尺度和柔性尺度紧密配合的区域关系格局。所谓刚性尺度就是围绕生物多样性保护变革区域权力关系，以跨行政等级、跨行政区域重新配置权力，设置跨行政区机构和跨行政等级的管制权。所谓柔性尺度则是在中央统一规划之下，地方不改变行政组织框架而建立临时性的权力协调机制，灵活高效地回应生物多样性保护的碎片化问题。如此一来，既推进了横向生物多样性保护业务体系的整合和协力，实现部门协作，又能在纵向上建立起条条协同、块块合作、条块衔接的动态治理格局。三是要发挥体制优势和政治整合优势，推进法律责任和政治责任的相互通约，以“党政同责、一岗双责”为抓手将责任模糊化，实际上却发挥出增强责任的现实功能。四是依托政府、市场与社会的合作治理拓展生物多样性保护的地域范围，丰富地域关系，以市场跨区域的资源配置能力、社会自治的宽度和府际合作的高效率，变革生物多样性保护的策略机制。要完成这一任务，必须构建包含公共政策、市场规则、合作协议、社会自治章程在内的一系列规范体系。